□ 经济日报记者 曾金华
专项债如何更好带动扩大有效投资，一直受到高度关注。近期，中央多次对专项债发行使用作出重要部署。进入8月份以来，从部委到地方层面均推出举措，专项债发行明显提速。随着专项债加速发行、形成实物工作量，经济稳定恢复的推动力正越来越强。
发行进度明显加快
9月7日，河北省成功发行55亿元一般债券和175亿元专项债券，分别用于雄安新区建设、支持中小银行发展等。同一天，黑龙江省发布公告，定于9月14日发行一批总额超116亿元的政府债券，主要用于城乡发展。
今年以来，地方债券特别是专项债发行进度，经历了先慢后快的变化。此前，财政部有关负责人表示，发行进度较去年有所放缓，主要是今年专项债券恢复常态化管理，适当放宽地方发行时间要求，这样既不会影响重点项目建设进度和资金需求，也可以有效避免债券资金闲置。
从总额上看，今年我国安排地方政府一般债券8200亿元，专项债券36500亿元。统计显示，前7个月，全国地方发行新增地方政府债券18833亿元，其中一般债券5287亿元、专项债券13546亿元。8月份，专项债发行进度明显加快，单月发行额近5000亿元。从各省份已公布的9月份发行计划看，发行进度保持加速度。
“作为推动经济增长的重要政策手段，以政府债务促公共投资进而带动经济增长，今年下半年地方政府专项债发行提速势在必行。”中国财政科学研究院研究员张立承向经济日报记者表示。
7月30日，中央政治局会议部署，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量；近日召开的国务院常务会议要求，发挥地方政府专项债作用带动扩大有效投资。中央多次进行部署，显示出对专项债发行使用“提速”的高度重视。
在部委层面，一系列措施频频推出。财政部在近日发布的上半年中国财政政策执行情况报告中表示，“适度提速地方政府专项债券发行，用好地方政府专项债券资金，指导地方加强项目储备，推动今年底明年初形成实物工作量”。国家发改委也表示，将指导督促各地高质量做好今年下半年和明年上半年专项债券项目准备，确保专项债券发行后能够及时投入项目建设，尽早形成实物工作量。
根据有关安排，要避免债券发行过于集中、债券资金长期滞留国库。粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒认为，接下来专项债在加速发行的同时，会适度均衡发债节奏，“因此，未来专项债会加速发行，但不会集中于个别月份，整体发债节奏较为均衡”。
提升资金使用效率
积极的财政政策要提升政策效能。“跨周期调节更注重财政政策的结构性作用，要求提质增效。”罗志恒说。
今年以来，财政部着力强化专项债券项目绩效管理，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实施情况进行“双监控”，细化“借、用、管、还”全链条管理举措。值得关注的是，财政部在上述报告中强调，强化专项债券项目资金绩效管理，提升债券资金配置和使用效率。
“下一阶段，预算支出和地方政府专项债发行进度都将提速，这一方面是聚焦支持实体经济、提升积极财政政策效能的需要，另一方面也是健全跨周期调节机制，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性的需要。”张立承说。
统计显示，前7个月已发行的新增专项债券，主要投向党中央、国务院确定的重点领域和重大项目。经初步汇总，1月份至7月份全国地方发行的新增专项债券，约五成投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业领域重大项目；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等领域重大项目。
罗志恒认为，从中央到地方，更加注重提高债券资金的使用效益，对经济形成有效拉动，“针对以往专项债发行使用过程中出现投向领域模糊、资金沉淀、转用经常性支出等问题，后续财政部将加强对专项债项目的穿透式监管，提高专项债券资金使用效益”。
“地方政府专项债券强调要‘快发’，推动今年底、明年初形成实物工作量，同时要重点关注‘提效’，强化资金绩效管理。”张立承说，今年剩余时间地方政府专项债发行规模较大，在前期项目储备、重点项目准备等方面提出了较高要求。
张立承认为，专项债使用需要立足地方实际情况，创新工作思路，优先解决当地“最短的板”“最堵的点”，避免在专项债使用中形成“羊群效应”。
“穿透式监管”严防风险
防范地方政府法定债务风险和隐性债务风险至关重要。中央财经委员会第十次会议强调，确保经济金融大局稳定，意义十分重大，“要坚持底线思维，增强系统观念，遵循市场化法治化原则，统筹做好重大金融风险防范化解工作”。
实际上，今年安排新增地方政府债务限额4.47万亿元，较上年减少2600亿元，保持积极的财政政策支持力度和宏观杠杆率基本稳定的同时，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。
今年以来，财政部会同发展改革委从项目成熟度、合规性和融资收益平衡等角度加强把关，要求各地围绕重点领域和国家重大战略做好项目储备，按照“资金跟着项目走”原则，积极支持符合条件的重点项目建设。明确不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。
同时，财政部门通过完善信息化手段，对专项债券项目实行穿透式监测，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况，实现对专项债券项目全生命周期、常态化风险监控，防范法定债券风险。
“要严格落实政府举债终身问责机制和债务问题倒查机制，防范化解地方政府隐性债务，避免系统性风险。防范化解隐性债务风险成为打好三大攻坚战的重要内容，必须进一步严防隐性债务增量，积极稳妥做好化债工作。”罗志恒说。
